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节能减排重在政策整合与创新

日前,第二批节能减排财政政策综合示范城市名单公布。自2011年财政部和国家发改委开始甄选城市开展节能减排财政政策综合示范工作以来,已有18个城市入围示范城市名单。这项工作是对节能减排激励政策进行整合和创新的一次有益探索。
  我国从上世纪70年代开始出台相关政策,节能减排得到了越来越多的重视,但如今40多年过去了,雾霾天气层出不穷、水体污染比比皆是,节能减排的形势依然十分严峻。究其原因,主要是因为节能减排具有显著的外部性。企业参与节能减排,可以为企业周边区域和全社会带来巨大的经济和环境效益,但社会却不会因此而向其支付报酬。对企业自身来说,节能减排所能创造的收益往往大大低于需要花费的成本。从理性的角度看,企业是没有积极性自觉参与节能减排的。因此,必须采取措施使得节能减排工作的外部性内部化,而这单纯依靠市场机制是无法解决的,政府干预十分必要。
  政府干预节能减排的措施主要包括完善法律法规、行为倡导和经济激励等。法律法规是最基础的政策工具;行为倡导是树立节能减排理念的长期性教育工作;经济激励则是借助市场机制,通过提供政府性投资、投资补偿、贴息、补贴、奖励、税费优惠或减免等措施,把经济行为的外部不经济性内化到生产成本中去,引导和鼓励企业开展节能减排工作。法律法规的完善,往往具有相当的滞后性,需要相当长的时间才能逐步完成,而行为倡导则需要法律法规和经济激励政策作为基础。综合起来看,经济激励政策乃是当前最有效的政策手段。
  目前,我国从中央到地方都相继出台了不少有关节能减排的经济激励政策。这些政策涉及节能技术改造、合同能源管理、淘汰落后产能、交通运输节能减排、可再生能源应用、既有建筑节能改造、再生资源回收利用、促进服务业发展、污水处理管网建设、清洁生产、园区循环化改造、可再生能源与新能源利用等众多领域。政策激励的方式主要是给予奖励、专项补助、税费优惠或减免等。但是,目前这些政策总体来看还存在一定缺陷,主要表现在以下几个方面:一是政策体系不完整且随意性较大,一些节能减排技术在研发和推广、生态补偿、碳预算等方面缺乏政策支持;没有真正意义上的环境税,缺乏专门的绿色税种。同时,部分政策的延续时间不确定,补贴金额忽多忽少,随意性比较强。二是缺乏推行节能减排的中长期总体规划,使得具体政策缺乏长远考虑和统筹安排,政策之间还存在相互冲突和矛盾。三是政策设计滞后于市场环境的变化,早期制定的一些政策未能根据市场环境的变化适时做出修正,不能完全适应新形势的发展需要,如排污收费制度就存在项目不全、费率偏低、覆盖面不够等问题。四是补贴结构和补贴方式不合理,对节能减排技术研发和能力建设方面支持较少,对有较大污染治理需求的工业污染源治理支持力度不如污水处理、垃圾处理等环保设施的建设。五是节能减排统计、监察等基础性工作不足,节能减排考核大多流于形式,使得经济激励效果大打折扣。
  上述问题的存在,使得节能减排的外部性未能全面得到有效解决,不利于节能减排工作的开展。财政部和国家发改委开展节能减排财政政策综合示范工作,特别强调政策集成,发挥政策合力,更加系统地推进节能减排,这无疑将会为探索解决节能减排外部性、建构更加合理的政策体系提供经验积累。笔者认为,国家层面的节能减排政策体系的建构需要在各地先行先试并总结经验的基础上形成。因此,对于地方政府而言,当前最现实的做法就是在现有制度框架下加强激励政策、配套机制的整合与创新,完善政策体系,推动本地节能减排工作,并为整个国家层面节能减排政策体系的形成提供基础和经验支撑。
  首先是激励政策的整合与创新。政策整合与创新的目的在于完善政策体系,发挥政策集成效应,引导企业和社会自觉参与节能减排。地方政府要注意研究当前国家层面已经出台的各种涉及节能减排的政策,梳理本地各项政策,认真加以整合,该合并的合并、该分离的分离、该废止的废止、该出台的出台、该协调的协调,形成协调一致的政策体系。注意在节能减排土地利用、金融政策、价格政策、产业政策、奖励资金使用等多个方面进行创新。政策整合过程中,要召集相关政府部门和专家系统研究,把涉及用地、税费优惠、资金支持、价格、配套措施、实施步骤、考核方式等各个方面都研究透,形成协同效应,使得政策能够真正落到实处。政策设计则既要考虑生产环节的激励,降低企业生产成本,还要考虑消费环节的激励,如对购买清洁节能产品的消费者提供补贴和优惠、实行政府绿色采购等。在补贴上对从事节能减排技术和产品研发的科研或服务机构进行适当倾斜,加快技术进步。示范城市更是应该力争在政策创新上取得突破,特别是在国家层面缺乏和不足的一些领域方面,如争取部分地方税权、完善环保收费政策、节能减排长期规划等。
  其次是配套机制的整合与创新。经济激励政策必须要有相应的统计、监察、考核、监管、组织管理等配套机制,才能更好地发挥作用。组织管理上不仅要有专门的协调机构,还要有可行的工作机制,避免流于形式。能耗统计、污染物排放监测和公布等基础性工作要提升技术水平和覆盖范围,促进部门之间数据共享,为激励政策制定提供数据基础。监管机制也要创新,促进部门联动监管。强化对重点耗能企业和重点污染源的日常监督检查,对违反节能环保法律、法规的单位要依法严肃查处。目标考核要真正落到实处而不是“走过场”,通过完善考核办法、科学分解目标、公布考核结果、实行问责制和“一票否决”制等方式,为政策落实打下基础。各地特别是示范城市还需要在生态补偿机制、排污权交易、合同能源管理、环境外包、市场化运作等方面做出创新。